1. Жилищное законодательство регулирует отношения по поводу:
1) возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;
2) пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;
3) пользования общим имуществом собственников помещений;
4) отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;
5) учета жилищного фонда;
6) содержания и ремонта жилых помещений;
7) переустройства и перепланировки жилых помещений;
8) управления многоквартирными домами;
9) создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;
10) предоставления коммунальных услуг;
11) внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, в том числе уплаты взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме (далее также - взнос на капитальный ремонт);
11.1) формирования и использования фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме (далее - фонд капитального ремонта);
12) контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
13) осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля;
14) ограничения повышения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги.(Пункт дополнительно включен с 30 декабря 2013 года Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 417-ФЗ)
2. Участниками жилищных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
3. Положения настоящего Кодекса применяются к жилищным отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, если иное не установлено настоящим Кодексом или другим федеральным законом.
Комментарий к статье 4 ЖК РФ
1. Комментируемая статья определяет виды жилищных отношений и их участников.
Участниками жилищных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования.
2. В число жилищных входят отношения по поводу:
учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
предоставления жилых помещений;
пользования жилыми помещениями;
использования жилищного фонда;
оплаты жилья;
управления жилищным фондом, содержания жилищного фонда и проч.
От жилищных неотделимы отношения по оказанию гражданам коммунальных услуг. Так, обязанность наймодателя - обеспечить предоставление нанимателю необходимых коммунальных услуг надлежащего качества (ст. 65 ЖК РФ), а обязанность нанимателя - своевременно оплатить такие услуги (ст. 67 ЖК РФ). Эти обязательства являются составляющими жилищных отношений.
3. Государственный учет жилищного фонда регламентируется ст. 19 ЖК РФ (ч. 4 и 5). Порядок учета жилищного фонда был определен Положением о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.10.97 N 1301 <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4787.
Основная задача государственного учета жилищного фонда - получение информации о местоположении, количественном и качественном составе жилищного фонда, его техническом состоянии, уровне благоустройства и т.д. Учету подлежат все жилые дома, жилые помещения независимо от формы собственности.
Основу государственного учета жилищного фонда составляет технический учет, осуществляемый путем проведения технической инвентаризации и технической паспортизации (см. ч. 5 ст. 19 ЖК РФ).
4. Возникновение, реализация, изменение и прекращение права пользования жильем по договору социального найма регулируются положениями разд. III ЖК РФ.
Кодекс определил категории граждан, имеющих право на получение жилья по договору социального найма (ст. 49). В ЖК РФ установлен порядок обеспечения жилыми помещениями по договору социального найма (ст. 57), обозначены стороны договора (ст. 60), предмет договора социального найма жилого помещения (ст. 62), форма договора (ст. 63), права и обязанности сторон (ст. 65, 67), а также ответственность за нарушения жилищного законодательства и условий договора социального найма (ст. 66, 68).
Раздел IV ЖК РФ содержит нормы, определяющие основания и порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда (ст. 99, 104 - 109), порядок заключения договора найма этих помещений (ст. 100).
5. Договор социального найма должен быть изменен в следующих случаях: вселение других граждан в качестве членов семьи нанимателя (ч. 2 ст. 70 ЖК РФ); предоставление освободившихся жилых помещений в коммунальной квартире (ст. 59 ЖК РФ); объединение граждан, проживающих в квартире по отдельным договорам социального найма, в одну семью с заключением одного договора на все помещения, а также замена нанимателя (ст. 82 ЖК РФ) и др. Следует отметить, что Кодексом не предусматривается возможность заключения отдельного договора с членом семьи нанимателя, как это предусматривалось ст. 86 ЖК РСФСР.
Договор "коммерческого" найма изменяется в случаях замены нанимателя (ст. 686 ГК РФ), вселения других граждан в жилое помещение (ст. 679 ГК РФ), переоборудования жилого дома (ст. 681 ГК РФ).
6. Статьи 83 - 91 ЖК РФ посвящены вопросам расторжения договора социального найма жилого помещения и выселения; ст. 101 и 103 ЖК РФ - вопросам расторжения договоров найма жилых помещений специализированного жилищного фонда и выселения из этих помещений. Расторжение договора "коммерческого" найма и выселение из жилья, занимаемого по такому договору, предусмотрены ст. 687 и 688 ГК РФ.
7. Жилищные отношения, связанные с пользованием, могут основываться не только на договоре найма, но и на договорах безвозмездного пользования, пожизненного содержания, а также на завещательном отказе (см. гл. 33, 36 и 62 ГК РФ, а также ст. 34 и 33 ЖК РФ).
8. Отношения собственности на жилое помещение тесно связаны с жилищными. Право собственности служит основанием для возникновения и осуществления жилищных отношений.
Отношения собственности на жилое помещение регулируются гл. 18 ГК РФ: ст. 288 этой главы определяет назначение жилого помещения, принадлежащего гражданину - собственнику этого помещения, права собственника на сдачу помещения в пользование другим лицам; ст. 289, 290 - общее имущество многоквартирного дома; ст. 292 - права членов семьи собственника жилого помещения; ст. 293 - условия и порядок принудительного изъятия жилого помещения.
О пользовании жилыми помещениями, принадлежащими гражданам на праве собственности, говорится также в ст. 30 и 31 ЖК РФ. Что касается пользования общим имуществом многоквартирного дома, то данному вопросу посвящена гл. 6 ЖК РФ (право собственности на общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме - ст. 36; определение долей в праве общей собственности - ст. 37; изменение границ помещений в многоквартирном доме - ст. 40 и т.д.).
9. Об управлении многоквартирными домами, создании и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов и ТСЖ, оплате жилья и коммунальных услуг сказано в разд. V - VIII ЖК РФ.
О переводе жилых помещений в нежилые и наоборот, переустройстве жилья см. гл. 3 и 4 ЖК РФ. Об отнесении помещений к числу жилых и исключении из жилищного фонда - ч. 2 и 4 ст. 15, гл. 3 ЖК РФ.
10. Комментируемая статья называет в числе жилищных отношений контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, за соответствием жилища установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. Такой контроль осуществляется государственными жилищными инспекциями субъектов РФ.
11. Участниками жилищных отношений являются также граждане, которым жилые помещения предоставлены юридическими лицами - арендаторами этих помещений.
Вопросы аренды имущества подлежат регламентации гражданским законодательством (см. гл. 34 ГК РФ). Вместе с тем согласно ст. 671 ГК РФ арендатор жилого помещения (юридическое лицо) может использовать арендованное жилье только для проживания граждан, например своих сотрудников.
12. Право пользования жильем возникает также: у членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма (ст. 69 ЖК РФ); у граждан, постоянно проживающих в жилом помещении совместно с нанимателем (ст. 677 ГК РФ).
Что касается членов семьи собственника жилья, то для них право пользования основано на семейных отношениях (ст. 31 ЖК РФ). Согласно ст. 292 ГК РФ члены семьи имеют право пользования жильем на условиях, предусмотренных жилищным законодательством.
В доме жилищного и жилищно-строительного кооперативов (до внесения паевого взноса за квартиру) право пользования жилым помещением основано на членстве в кооперативе (см. ст. 218 ГК РФ).
Поднаниматели и временные жильцы самостоятельного права пользования жильем не приобретают (см. комментарии к ст. 76 и 80).
О пользовании служебными жилыми помещениями и общежитиями говорится в ст. 104 и 105 ЖК РФ. Это жилье имеет особый правовой режим. Оно предоставляется на определенное время (работы, учебы, службы). Проживающие в служебных помещениях и общежитиях существенно ограничены в праве пользования жильем.
13. Жилищные отношения регулируются жилищным законодательством с привлечением норм гражданского законодательства. Так, договор социального найма жилого помещения регулируется жилищным законодательством, но к нему применяются и правила ряда статей ГК РФ (ст. 672). Регламентация договора "коммерческого" найма осуществляется гражданским законодательством (гл. 35 ГК РФ).
Жилищный кодекс РФ предусматривает в определенных случаях применение гражданского законодательства (см. комментарий к ст. 7). Так, вопросы пользования жилым помещением, предоставленным по завещательному отказу и на основании договора пожизненного содержания с иждивением (ст. 33 и 34 ЖК РФ), в полном объеме регламентируются гражданским законодательством (гл. 33 и 62 ГК РФ). Государственная регистрация прав на жилище (ст. 18 ЖК РФ) основана на положениях ст. 131 ГК РФ. Ликвидация жилищных кооперативов осуществляется по основаниям и в порядке, установленным гражданским законодательством (ст. 123 ЖК РФ). Договоры, предусмотренные ЖК РФ, признаются недействительными по нормам ГК РФ (ст. 166 - 181).
14. Статья 62 Конституции РФ предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ч. 3 комментируемой статьи воспроизводит это правило).
Так, не все нормы ЖК РФ применяются к жилищным отношениям с участием иностранных юридических и физических лиц и лиц без гражданства. Часть 5 ст. 49 предусматривает, что жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором РФ не предусмотрено иное. То же касается субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (ч. 12 ст. 159 ЖК РФ).
Кроме того, согласно ст. 1194 ГК РФ Правительство РФ может устанавливать ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, где ограничены имущественные и личные неимущественные права российских граждан и юридических лиц.
Другой комментарий к статье 4 ЖК РФ
1. При характеристике принципа равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями обращалось внимание на то, что он распространяется только на определенный вид отношений - собственно жилищные отношения как вид гражданско-правовых отношений (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Этот принцип не распространяется на отношения, составляющие предмет публично-правового регулирования и регулируемые методом власти и подчинения, например на отношения по управлению жилищным фондом. Следовательно, в жилищной сфере складываются разные по юридической природе отношения.
Действительно, жилищное законодательство, являясь комплексным, т.е. содержащим нормы разных отраслей права (см. коммент. к ст. 5 ЖК), регулирует разные по природе отношения, складывающиеся в жилищной сфере.
Одни отношения выступают предметом гражданско-правового регулирования и являются собственно жилищными отношениями, например отношения найма жилого помещения, отношения собственности на жилое помещение, отношения залога жилого помещения и др. Право, регулирующее указанные отношения, является жилищным. Иначе говоря, жилищное право можно определить как совокупность общих и специальных норм гражданского права (содержащихся, в частности, в ЖК), регулирующих жилищные отношения, т.е. имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (участников жилищных отношений).
Другие отношения составляют предмет публично-правового регулирования, например, отношения по учету граждан, нуждающихся в жилище; отношения по управлению жилищным фондом и т.п. Нормы жилищного законодательства, включая соответствующие нормы ЖК, составляют массив публичного (в основном административного) права, регулирующего соответствующие отношения в жилищной сфере методом власти и подчинения.
КП: примечание.
Учебник Ю.К. Толстого "Жилищное право" включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2011 (2-е издание, переработанное и дополненное).
Здесь уместно заметить, что вопросы понятия жилищного права и его места в системе права в среде специалистов-"жилищников" остается дискуссионным. Одни считают жилищное право комплексной отраслью права (см., например: Толстой Ю.К. Жилищное право. М., 2007. С. 13; Сергеев А.П. Жилищное право. М., 2006. С. 4; Седугин П.И. Жилищное право. М., 1997. С. 13; Городов О.А. Жилищное право. М., 2001. С. 19), другие, на наш взгляд, обоснованно относят жилищное право к институту гражданского права (см., например: Чигир В.Ф. Жилищное право. Минск, 1986. С. 19; Литовкин В.Н. Жилищное право, жилищное законодательство - соотношение с гражданским правом // Новый Гражданский кодекс России и отраслевое законодательство. М., 1995. С. 64).
2. Несмотря на то что коммент. ст. названа "Жилищные отношения. Участники жилищных отношений", в ней указаны различного рода отношения: не только собственно жилищные отношения и их участники, но и отношения, не относящиеся к собственно жилищным отношениям, - публичные отношения. Иначе говоря, в коммент. ст. понятие "жилищные отношения" является собирательным и в этом смысле неточным.
Например, к жилищным отношениям можно отнести отношения, указанные в подп. 1, 2, 3, 10, 11 п. 1 ст. 4 коммент. закона, складывающиеся по поводу владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями, предоставления коммунальных услуг, внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги как регулируемые методом равенства (п. 1 ст. 2 ГК РФ).
Отношения же, складывающиеся по поводу учета жилищного фонда, управления многоквартирными домами, контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и ряд других (подп. 5, 8, 12 п. 1 ст. 4 ЖК), не являются собственно жилищными. Это административные отношения, регулируемые методом власти и подчинения.
В рамках первой и второй групп отношений выделяются подгруппы (см.: Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С. 14 - 15).
Среди жилищных отношений выделяются две подгруппы отношений в зависимости от объема правомочий собственника жилища:
1) собственно жилищные отношения по владению и пользованию чужим жильем, принадлежащим другим субъектам на праве собственности, на условиях жилищного найма и безвозмездного пользования. К этой группе относятся также производные договорные жилищные отношения, устанавливаемые, в частности, в рамках основного рентного договора пожизненного содержания с иждивением. В этих отношениях собственник осуществляет правомочия владения и пользования, а правомочие распоряжения жилищем ограничено его пользованием;
2) отношения собственности на жилище, которые регулируются также гл. 18 ГК РФ и касаются, например, создания и деятельности товариществ собственников жилья.
Среди административных отношений также можно выделить две подгруппы отношений:
1) отношения по управлению жилищным фондом, организацию эксплуатации и ремонта жилищного фонда; государственный технический учет жилищного фонда, контроль за его использованием и сохранностью;
2) отношения по учету граждан, нуждающихся в жилом помещении, распределение жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов.
3. Указанные в п. 2 ст. 4 участники жилищных отношений (граждане, юридические лица, РФ, субъекты РФ, муниципальные образования) могут быть как участниками жилищных отношений, так и участниками иных отношений, складывающихся в жилищной сфере.
Так, всем указанным лицам могут принадлежать жилые помещения (дома, квартиры) на определенном вещном праве. Например, государственному предприятию может принадлежать на праве хозяйственного ведения жилой дом, являющийся одновременно объектом права государственной собственности, квартиры в котором сданы внаем по договору жилищного найма. Жилые помещения могут принадлежать юридическим лицам также на праве собственности, праве оперативного управления, на праве аренды.
У граждан жилые помещения могут находиться на различных основаниях: на праве собственности, по договору найма жилого помещения, договору социального найма жилого помещения, договору поднайма жилого помещения и некоторых других основаниях.
Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования могут выступать как участниками гражданских отношений в жилищной сфере, так и участниками административных отношений в жилищной сфере.
4. На иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, являющихся участниками жилищных отношений, распространяется безусловный (т.е. не требующий взаимности со стороны государства иностранца) национальный правовой режим с изъятиями, которые предусмотрены ЖК и другими федеральными законами (см. п. 3 коммент. ст.).
Суть национального режима состоит в том, что жилищные права иностранцев на территории России определяются в принципе российским жилищным законодательством, а не личным законом иностранцев. При этом предоставляемый иностранцам режим не может быть менее благоприятным, чем режим жилищных прав, предоставляемый гражданам РФ.
Следует обратить внимание на то, что исключения из указанного правила должны быть установлены только на уровне федерального закона. Например, российским законодательством могут быть предусмотрены ограничения для проживания иностранных граждан на определенных (закрытых) территориях страны.
Некоторые ограничения предусмотрены непосредственно ЖК, например, жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное (п. 5 ст. 49); субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не предоставляются иностранным гражданам, если международными договорами Российской Федерации не предусмотрено иное (п. 12 ст. 159).
Изъятия из правила могут быть установлены также международными договорами РФ, например, двусторонними договорами РФ и иностранного государства. В таких договорах может быть предусмотрено, что к гражданам иностранных государств, заключивших с РФ соответствующее соглашение, применяется режим наибольшего благоприятствования, который состоит в том, что иностранные граждане приравниваются не к собственным гражданам, а к гражданам другого "наиболее благоприятствуемого" иностранного государства, с которым тоже заключен договор.
С учетом положений ст. ст. 5 и 9 ЖК можно сделать вывод об определенной иерархии актов жилищного законодательства, применяемых к жилищным отношениям с участием иностранцев с точки зрения их юридической силы: международные договоры РФ; федеральные законы, устанавливающие изъятия из ЖК; ЖК; иные федеральные законы; подзаконные правовые акты.